Tariefdifferentiatie is in! Veel gemeenten voeren momenteel een discussie over het al of niet invoeren van een systeem van tariefdifferentiatie voor huishoudelijk afval (diftar). Diftar is ook een vast onderwerp in tijdschriften en tijdens congressen en workshops waar wordt gesproken over de ontwikkelingen op het gebied van de verwijdering van huishoudelijk afval. Opvallend zijn de gevoerde discussies over het nut en de noodzaak tussen ‘gezworen’ voor- en tegenstanders. Pleiten de goede resultaten van gemeenten die met diftar werken voor algemene toepassing in alle gemeenten? In dit artikel presenteren wij een afwegingskader, waarbinnen de verschillende voor- en tegenargumenten op hun plaats vallen of ontkracht worden. Dit afwegingskader kan gemeenten van dienst zijn om een afgewogen oordeel te vellen over het al of niet overgaan op diftar.
Door Bart de Bruin, Paul de Bruin en Iwan Peters
Tariefdifferentiatie voor huishoudelijk afval is een onderwerp waarbij men zich verzekerd weet van een interessante discussie tussen de voor- en de tegenstanders. Wat opvalt, indien men de argumenten die over en weer gaan nader bestudeert, is dat de individuele ervaringen en – al dan niet onderbouwde – verwachtingen van sprekers als algemeen geldend worden verdedigd. Het komt daarbij voor dat de discussiepartners appels met peren proberen te vergelijken waardoor het soms lijkt dat de partijen langs elkaar heen spreken. Losstaande argumenten als ‘de afvalstoffenheffing is lager, dus diftar loont’ en ‘de totale hoeveelheid afval is afgenomen met honderd kilogram per inwoner per jaar’ dragen niet bij aan een afgewogen oordeel over diftar. Net zo min overigens als niet onderbouwde argumenten als ‘het ingezamelde papier wordt meer vervuild’ en ‘de hoeveelheid zwerfvuil neemt toe’.
Een uitgekristalliseerd en algemeen beeld van de eventuele meerwaarde van diftar is moeilijk of niet te geven. En door de uiteenlopende meningen is het vormen van een afgewogen oordeel over diftar voor individuele gemeenten geen sinecure. Voor een goede afweging van ‘wel of geen diftar?’ is een integrale beoordeling vanuit diverse relevante invalshoeken gewenst. Bovendien is de specifieke gemeentelijke situatie bepalend voor de haalbaarheid van diftar.
Integraal afwegingskader
Aan het keuzemoment ‘wel of geen diftar?’ gaat in principe een tweetal stappen vooraf. Allereerst een discussie over de wijze waarop het gemeentelijk afvalbeleid wordt vormgegeven en welke prioriteiten gesteld gaan worden. In de daarop volgende stap wordt bepaald welke instrumenten ingezet kunnen worden bij de uitvoering van het gewenste afvalbeleid. Naast bijvoorbeeld communicatie, wijkgerichte voorlichting en diverse haal- of brengvoorzieningen voor de verschillende soorten afval, is diftar één van de instrumenten die ter beschikking staan. De keuze voor de inzet van één of meerdere instrumenten wordt uiteindelijk gemaakt op basis van verschillende afwegingscriteria.
In dit artikel presenteren wij een afwegingskader als handreiking aan individuele gemeenten die de bruikbaarheid van tariefdifferentiatie voor hun gemeente op een evenwichtige wijze willen maken. Het afwegingskader maakt inzichtelijk welke onderwerpen en invalshoeken een rol spelen (figuur 1).
Figuur 1 illustreert dat politieke uitgangspunten, financiële en milieueffecten drie invalshoeken zijn, van waaruit de afweging voor tariefdifferentiatie bezien zou moeten worden. De zwaarte die aan elke component wordt toegekend kan verschillen per gemeente en per besluitvormer.
Daarnaast zal de afweging welk of geen diftar moeten worden bezien in de context van de mogelijkheden en onmogelijkheden van de specifieke gemeentelijke situatie. Bijvoorbeeld de afvallogistieke situatie en de technische haalbaarheid van bepaalde inzamel- en diftarsystemen. De combinatie van een dichtbebouwd gebied met veel hoogbouw maakt het in de praktijk soms technisch onmogelijk om individuele inwoners af te rekenen op de hoeveelheid aangeboden afval, of slechts indien er een uitermate ‘zwaar’ handhavingsapparaat wordt ingericht. ‘Hoogbouwproblematiek’ in relatie tot diftar is een bekend fenomeen.
In het vervolg van dit artikel lichten we de onderdelen van het integraal afvalwegingkader toe.
Politieke afweging
Van oudsher is de afvalverwijdering in gemeenten een collectief goed. Vanuit milieuhygiënische overwegingen en het daarmee samenhangende volksgezondheidsbelang heeft de lokale overheid de verantwoordelijkheid om zorg te dragen voor een adequate afvalverwijdering in haar gemeente. Het collectieve karakter van de diensten op het terrein van afvalverwijdering stond in direct verband met het feit dat niemand van het gebruik van de afvalverwijdering kon worden uitgesloten. Het viel niet te controleren wie wel en wie niet zijn huisvuil aan de straat had gezet. In veel gemeenten gold daarom één tarief voor alle inwoners of huishoudens, ongeacht de mate waarin men gebruik maakte van het collectief goed [1].
Door technologische ontwikkelingen is het aan het eind van de 20e eeuw op veel terreinen wél mogelijk om het gebruik van voorheen collectieve goederen – geheel of gedeeltelijk [2] – te individualiseren. Het gebruik van het wegennet (een in de studieboeken klassiek voorbeeld van collectief goed) en het programma-aanbod van kabelmaatschappijen zijn slechts enkele voorbeelden. Het is technisch mogelijk individuele automobilisten af te rekenen voor het gebruik van het wegennet en een huishouden kan een op de individuele wensen afgestemd kabelprogramma-aanbod ontvangen en daar afhankelijk van het gekozen aanbod meer of minder voor betalen.
Bepaalde collectieve producten kunnen dus met de huidige stand der techniek geheel of gedeeltelijk geïndividualiseerd worden. Dit wil uiteraard niet zeggen dat, omdat het technisch mogelijk is het aanbod van huishoudelijk afval per afzonderlijke aansluiting te meten (het aangeboden gewicht of volume), van deze mogelijkheid gebruik gemaakt moet worden. De beschikbare techniek is weliswaar onmisbaar maar geen doel op zich.
Een motief om voor een financieel beleidsinstrument als diftar te kiezen, is bijvoorbeeld het belijden van een politieke voorkeur voor het rechtvaardigheidsprincipe ‘de vervuiler betaalt, en de mindere vervuiler betaalt minder’. Het is een politieke keuze tussen het profijtbeginsel (gedifferentieerde betaling op basis van het werkelijk gebruik van een product of dienst) en het solidariteitsbeginsel (gelijke betaling ongeacht het gebruik van een product of dienst). De ‘prijs’ die de besluitvormer bereid is te betalen voor het uitdragen en effectueren van de eigen politieke grondbeginselen vertaalt zich in de overige twee afwegingscriteria milieu en financiën. Twee voorbeelden ter verduidelijking:
1. Een bestuurder die op principiële gronden kiest voor het solidariteitsbeginsel, moet zich kunnen verantwoorden voor de eventueel geringere prestaties op het terrein van preventie en hergebruik (in vergelijking met de milieuprestatie indien wel veel geld geïnvesteerd zou zijn in de invoering van diftar);
2. Een bestuurder die op principiële gronden kiest voor het profijtbeginsel, moet zich kunnen verantwoorden voor de eventueel hoge investeringslast bij de invoering van diftar.
Het individualiseren van een collectief goed is dus een politieke keuze, maar de keuze hangt samen met de overige twee aspecten financiën en milieu.
Diftar milieu-effecten
Tariefdifferentiatie voor huishoudelijk afval kan als financieel regulerend instrument worden ingezet met als doel een betere afvalscheiding en een hogere preventie van afval door het stimuleren van gedragsverandering van de burgers. In het algemeen luiden de bevindingen in gemeenten met diftar dat de hoeveelheid afval per inwoner vermindert, en dat minder restafval en juist meer gescheiden afval per inwoner wordt ingezameld. Voor deze gemeenten draagt diftar bij aan het realiseren van de doelstellingen ten aanzien van gescheiden inzameling van afvalstoffen en een vermindering van de ingezamelde hoeveelheid afval. De vermindering van dit afvalaanbod wordt onder meer veroorzaakt door preventie (door maatregelen aan de bron wordt het ontstaan van afval voorkomen), thuiscomposteren van gft-afval (dit gft-afval wordt door de burgers niet voor inzameling aangeboden) en mogelijk herbruikbare goederen niet bij het grof vuil, maar bijvoorbeeld naar een kringloopwinkel te brengen (zie figuur 2).
Naast de positieve milieueffecten van diftar kan er ook sprake zijn van ongewenste effecten zoals het illegaal dumpen van afval en ander ongewenst ontwijkgedrag. Onderzoek daarnaar geeft bij gebrek aan bruikbaar feitenmateriaal tot nu toe nog geen uitsluitsel over de werkelijke omvang hiervan. Een individuele gemeente moet zelf beoordelen welk ongewenst ontwijkgedrag zich in welke mate voor zou kunnen doen, en welke maatregelen hiertegen ondernomen kunnen worden (kosten-baten). Verwacht wordt dat de specifieke afvallogistieke situatie een rol speel speels en ook het feit of buurgemeenten of andere gemeenten in de regio diftar toepassen. Bij een regionale invoering van diftar kan de handhaving effectiever en goedkoper georganiseerd worden. Ook de beleidsuniformiteit kan bijdragen aan het verminderen van ongewenst ontwijkgedrag: ‘de buren in de andere gemeente worden ook op dezelfde wijze afgerekend’. Voor een compleet beeld is in ieder geval van belang dat gemeenten de negatieve kanten van de invoering van diftar monitoren, beter dan nu het geval lijkt te zijn.
Voor een individuele gemeente spelen bij de afweging wel of geen diftar, vanuit milieuperspectief de volgende vraagpunten:
1. hoe is onze milieuprestatie nu, en wat is de noodzaak om deze te verbeteren?
2. welke verbeteringen mogen we verwachten?
Uit verschillende onderzoeken en cijfers van het CBS blijkt dat gemeenten die diftar toepassen gemiddeld een betere afvalscheiding kennen en een lager afvalaanbod hebben. Dit wil echter niet zeggen dat in iedere willekeurige gemeente dezelfde positieve en negatieve effecten voorkomen. Een interessante stelling zou zijn dat het juist de gemeenten zijn die vooraf inschatten dat diftar een positieve uitwerking heeft op het preventie- en scheidingsgedrag van haar inwoners, die besluiten tot het invoeren van diftar [3];
3. hoe kunnen we deze verbeteringen bewerkstelligen?
Als er een wens of noodzaak is om diftar in te voeren, is de vraag welke aanvullende instrumenten (bijvoorbeeld intensivering inzameling of voorlichting op wijkniveau) ter beschikking staan en met welk instrument (of mix van instrumenten) de beste milieuprestatie wordt gerealiseerd en negatieve milieueffecten worden voorkomen?
De meerwaarde van diftar vanuit milieuperspectief kan dus verschillen per gemeente. Voor gemeenten die que milieuprestatie slecht ‘scoren’ kan diftar – naast andere instrumenten – een goed instrument zijn. Voor gemeenten die al wel redelijk of goed ‘scoren’ kan diftar vanuit milieuperspectief een beperkte meerwaarde hebben. In een gemeente waar bijvoorbeeld nog weinig papier en glas in het restafval zit, zal het effect van gerichte maatregelen voor betere afvalscheiding minder groot zijn dan in gemeenten waar juist nog veel papier en glas van het restafval kan worden gescheiden. En in gemeenten waar relatief veel gft-afval wordt aangeboden (en dit zijn vaak kleine niet of weinig verstedelijkte gemeenten) kan door thuiscompostering de hoeveelheid door de gemeente in te zamelen afval verminderen.
Financiële aspecten
Uiteindelijk laat de keuze voor diftar zich vertalen in een monetaire waarde bestaande uit de financiële kosten en opbrengsten. De kosten worden vooral veroorzaakt door de aanschaf van nieuwe apparatuur en een eventueel hogere exploitatielast door de extra handhaving en voorlichting. Opbrengsten zijn de eventueel lagere verwerkingskosten (er is minder restafval te verwerken), hogere opbrengsten van gescheiden fracties zoals glas, papier en textiel. Ook kan de huis-aan-huisinzameling wellicht efficiënter worden georganiseerd. Dit laatste is mogelijk het geval bij de diftar-systemen die huishoudens stimuleren om de frequentie van he taanbieden van minicontainers te verlagen. Het gevolg is wel dat de aangeboden containers voller en dus zwaarder zullen zijn. Dit zou ervoor kunnen zorgen dat de inzameldienst in verband met de gewichtsgrens in de P-90 norm veel minder containers kan beladen dan voorheen. Het lagere aanbiedpercentage moet dus kunnen opwegen tegen de gewichtstoename van de minicontainers om de inzameling efficiënter te kunnen maken.
In tabel 1 is een aantal belangrijke financiële gevolgen van diftar genoemd.
Het zogenaamde netto-financieel-effect (de kosten minus de opbrengsten) ‘vertaalt’ wat de gemeente ‘waard’ is om juist wel of geen diftar toe te passen.
De integrale afweging waarbij de drie invalshoeken bij elkaar komen en waarbij de zwaarte die aan elke invalshoek per besluitvormer kan verschillen, illustreren we met drie voorbeelden:
1. wellicht zijn voor een specifieke gemeente de kosten van diftar hoger dan de opbrengsten, maar geeft het verwachte milieueffect of de politieke keuze voor het profijtbeginsel de doorslag;
2. wellicht zijn de financiële baten van diftar voor een specifieke gemeente gunstig en hecht men gewoon veel waarde aan verlaging van de lasten voor inwoners;
3. wellicht hecht de gemeente dermate veel waarde aan het solidariteitsbeginsel, dat men niet wil investeren in diftar, maar juist in instrumenten als voorlichting op wijkniveau en betere serviceverlening richting alle inwoners.
Tot slot
Diftar is één van de instrumenten die ingezet kunnen worden bij het uitvoeren van het gemeentelijk afvalstoffenbeleid. Uit cijfers van het CBS en andere onderzoeken blijkt dat gemeenten die diftar toepassen over het algemeen een betere scheiding en een lagere hoeveelheid ingezameld afval tonen. De vermindering van dit afvalaanbod wordt onder meer veroorzaakt door preventie, thuiscomposteren en kringloopbedrijvigheid. Daarnaast zal ontwijkgedrag leiden tot een lagere hoeveelheid ingezameld afval.
Hoewel de prestaties van de diftar-gemeenten ook voor andere gemeenten zouden kunnen pleiten voor het toepassen van tariefdifferentiatie, willen wij erop wijzen dat geen algemeen geldende uitspraak kan worden gedaan over de meerwaarde van tariefdifferentiatie voor individuele gemeenten. De stelling dat juist gemeenten met grote potentiële verbeteringsmogelijkheden op het gebied van preventie en hergebruik kiezen voor diftar, lijkt in de praktijk steun te krijgen. Ook wordt de invoering van diftar vaak ondersteund door intensieve voorlichting en verbetering van de faciliteiten voor inwoners om het afval kwijt te raken. Dat deze ondersteuning bijdraagt aan de milieuprestaties in de gemeente is logisch. Wat de milieuprestaties zouden zijn in een gemeente waar de investeringssom, die benodigd is voor de invoering van diftar, gebruikt wordt voor andere instrumenten zoals een intensievere voorlichting en betere faciliteiten en serviceverlening, zal in de gemeentelijke afweging meegenomen moeten worden.
De huidige vaak positieve resultaten in diftar-gemeenten pleiten in ieder geval voor een adequate, maar ook genuanceerde afweging door individuele gemeenten om wel of niet te kiezen voor diftar. Dit artikel presenteert een integraal afwegingskader waarin, rekening houdend met de doelstellingen in het afvalstoffenbeleid en de gemeentelijke context, diftar kan worden ingevoerd, (1) de politieke drijfveren (profijt- versus solidariteitsbeginsel), (2) de verwachte milieueffecten (wat is het verbeteringspotentieel?) en (3) de met diftar samenhangende financiële consequenties bij het toepassen van diftar, op waarde worden geschat en worden afgewogen.
Het kiezen voor diftar omdat het ‘in’ is, is volgens ons geen optie. Een zorgvuldige afweging is een must.
[1] Uitgezonderd de gemeenten die onderscheid maken in bijvoorbeeld één- en meerpersoonshuishoudens waarbij men de grootte van een huishouden als maatgevend ziet voor de mate waarin men van de collectieve dienst gebruik maakt.
[2] Tariefdifferentiatie voor huishoudelijk afval is veelal een gedeeltelijke individualisering. Iedere burger draagt eenzelfde deel bij (ongeacht het individueel afvalaanbod) aan de dekking van vaste kosten.
[3] De stelling met andere woorden: gemeenten met grote potentiële verbeteringsmogelijkheden op het gebied van preventie en hergebruik, kiezen voor diftar.
Convenant Verpakkingsglas
Kosten van inzameling van glas uit huishoudens worden beperkt tot het moment waarop het gescheiden ingezamelde glas ‘free on truck’ in een inzamelvoertuig is gestort. Voor gemeenten is dit de belangrijkste consequentie van het convenant Verpakkingsglas.