Burgers moeten steeds meer voor water betalen. Economisch mindere tijden dwingen ons ertoe na te denken hoe deze toename van kosten kan worden geremd. Het onlangs verschenen Interdepartementale Beleids Onderzoek (IBO) bekostiging waterbeheer geeft wel antwoord op de vraag hoe de waterrekening straks wordt betaald, maar draagt niet bij aan kostenbeheersing of kostenverlaging. De echte winst in de watersector zit niet in het samenvoegen van waterheffingen en tarieven, of in het overhevelen van locale naar rijksheffingen, maar wel in het beter organiseren en uitvoeren van activiteiten.
Inleiding
Het klimaat verandert, de zeespiegel stijgt en de bodemdaling gaat onverminderd door. Met name in stedelijke gebieden zal water een steeds groter deel uit gaan maken van de lokale lastendruk. Denk maar aan de toenemende kosten van het rioleringsbeheer, de wateroverlast in natte kelders en kruipruimtes, de afvoer van het steeds intenser vallende regenwater en het terugdringen van de sterk verontreinigende riooloverstorten. Daarnaast dringt Europa aan op strengere waterkwaliteitseisen waardoor afvalwaterzuivering duurder wordt. Deze ontwikkelingen maken dat er de komende decennia miljardeninvesteringen noodzakelijk zijn ter verzekering van onze volksgezondheid, ter voorkoming van wateroverlast, en het anders (‘duurzamer’) omgaan met water, zowel in het landelijke als het stedelijke gebied. Als we niets ondernemen, houden we een groot deel van Nederland niet langer droog. Ligt paleis Het Loo straks aan zee??
IBO bekostiging waterbeheer concludeert…
Het is hoog tijd voor een fundamenteel andere wijze om met ons waterbeheer om te gaan. Geen nieuwe notie overigens. Wie het ‘watermanagement’ een beetje volgt ontwaart al sinds het midden van de jaren ’80 van de vorige eeuw een verandering in het denken en het ontwikkelen van nieuwe visies. Alles moet anders: meer ruimte voor het water, meer communiceren over water, efficiënter organiseren van het waterbeheer én ook de financiering moet op de schop. Voor wat dit laatste betreft heeft de interdepartementale werkgroep IBO voorstellen gedaan met betrekking tot de bekostiging van het waterbeheer. Onderscheid wordt gemaakt tussen de waterketen (drinkwater, riolering en zuivering) en het watersysteem (beheer van de kwaliteit en de kwantiteit van het oppervlakte- en het grondwater). Hoewel de werkgroep blijkbaar verdeeld is over de voorkeursvariant voor een nieuw financieringsstelsel van het watersysteem, kiest zij overtuigd en eenduidig voor één tarief ter bekostiging van de gehele waterketen.
Hoewel de werkgroep, logisch gezien haar opdracht, een financiële insteek heeft gekozen, moeten we ons realiseren dat een andere bekostigingsmethodiek alléén niet voldoende zal zijn om de lokale lasten in te tomen. De voordelen zitten niet zozeer in het administratief samenvoegen van diverse heffingen, als wel in het organisatorisch veel beter integreren van de uit te voeren watertaken. Waardevolle instrumenten daarbij zijn schaalvergroting en integratie. Opvallend is dat de werkgroep structuurwijzigingen weliswaar uitwerkt, echter conclusies of een advies hierover komen niet aan de orde. Dat viel buiten haar mandaat. De politiek dient hier ons inziens de handschoen op te pakken: een goed verstaander heeft genoeg aan een half IBO woord.
Ook jammer dat er geen poging is gedaan om een (vooral) bestuurlijke scheiding tussen het watersysteem en de waterketen door te voeren. Dit creëert mogelijkheden om de waterketen meer bedrijfsmatig te organiseren, terwijl het watersysteembeheer meer beleidsmatig wordt aangestuurd. Alles moet anders, maar voor Thom de Graaf valt er zo weinig te vernieuwen in bestuurlijk waterland. Het klimaat is er, zoals dat zo mooi heet, blijkbaar nog niet rijp voor.
Samenwerking in de waterketen loopt vast
Sinds lange tijd worden de voordelen van samenwerking in de waterketen erkend. Het KIWA/Rioned rapport (1998) verschaft voor het eerst inzicht in de voordelen van samenwerking; naar schatting 10% van de totale ketenkosten, tussen de 300 en 400 miljoen euro per jaar en daarnaast kansen op een betere dienstverlening aan klanten. Sindsdien hebben gemeenten, waterschappen en waterleidingbedrijven de mogelijkheden van schaalvergroting, samenwerking en integratie onderzocht, maar zonder veel tastbare doorbraken.
Hoewel er hier en daar successen op beperkte schaal zijn geboekt, komt een daadkrachtige samenwerking tussen de bij het water(keten)beheer betrokken partijen nog niet echt lekker van de grond. Dat is jammer, want het loont wel. En als er al iets gebeurt dan is het toch vooral omzichtig samenwerken terwijl juist samengaan in publieke waterketenbedrijven veel meer voordeel oplevert. Weerstanden zijn vooral terug te voeren op structuur- en cultuurproblemen enerzijds en meer organisatorische knelpunten anderzijds.
Structuur- en cultuurproblemen
Problemen van structurele en culturele aard worden vooral bepaald door de gevestigde bestuurlijke verhoudingen. Deze zijn al eeuwenoud en laten zich daarmee niet zomaar veranderen. Het gezamenlijk aan de slag gaan strookt niet altijd met de eigen (wettelijk verankerde) verantwoordelijkheden, besluitvormingsprocessen en ambitieniveaus. De staande organisaties vrezen een deel van hun autonomie kwijt te raken aan anderen. Zo gaat dat. Dit wordt als een bedreiging ervaren voor de identiteit en het bestaansrecht van de ‘eigen’ organisatie. Vergeet hierbij ook niet dat samenwerking om een grote mate van openheid vraagt. Dat is niet zo moeilijk wanneer partijen alles goed voor elkaar hebben en gelijkwaardig zijn. Het wordt minder eenvoudig wanneer een partij haar zaakjes niet goed op orde heeft of de een veel groter is dan de ander. Best begrijpelijk, maar het mag toch niet het collectief streven naar maatschappelijke winst voor de burger in de weg staan.
Moeizame organisatorische processen
Zelfs indien partijen de bereidheid tot verandering tonen, blijkt samen-op-weg-gaan een moeizaam en tijdrovend te organiseren proces. Wie meent de soms al eeuwenlang bestaande afzonderlijke structuren – en de personen daarin – in enkele jaren te transformeren tot een regionaal waterketenbedrijf, verliest naar onze mening de realiteit uit het oog. Waterketenorganisaties hebben in de regel meer op met techniek en inhoud dan met organisatieveranderingen. Ook de inhoudelijke opzet van een waterketenorganisatie, inclusief de verdeling van kosten, opbrengsten en zeggenschap, is complex. Aan de andere kant, wanneer bestuurlijk de zorgplichten voor deeltaken in de waterketen blijven waar ze waren, dan hoeft er alleen nog maar gesproken te worden over het zorgvuldig wegzetten van alle regie en uitvoering van operationele taken in de keten. Ondersteuning en facilitering van deze verandering vanuit het Rijk is in deze echter dringend gewenst, men kan niet louter leunen op regionale initatieven. In dat licht biedt de vorig jaar verschenen Rijksvisie Waterketen de regio’s naar ons idee te weinig perspectief en biedt het IBO meer kansen. Van een visie alleen kun je niet eten.
Perspectief van samenwerken in de waterketen
In het licht van de bovengenoemde knelpunten zijn er twee belangrijke issues die opgepakt zouden moeten worden:
1) meer druk en steun vanuit het Rijk voor regionale initiatieven en
2) een helder perspectief van de inhoudelijke vormgeving van een waterketenorganisatie.
Wat het eerste punt betreft, zowel de Rijksvisie Waterketen als het IBO rapport naar de bekostiging van het waterbeheer, zetten de juiste toon in alle bescheidenheid, maar missen daadkracht. De vrijblijvendheid ervan laat daadwerkelijke realisatie over aan het oer Hollandse ‘polderen’. En als er al voorkeuren worden uitgesproken voor een bepaalde richting, dan wordt de vraag hoe daar te komen buiten beschouwing gelaten. Het tweede punt is minstens even belangrijk. Partijen die zich oriënteren op verandering binnen de waterketen, hebben behoefte aan een beeld van de toekomst (‘horizon denken’), hun rol, hun winst en mogelijkheden daarin.
Kijkend naar het proces van bestuurlijke schaalvergroting (door fusie ontstaan er steeds minder gemeenten, waterschappen en waterbedrijven) en in het bijzonder de notie dat we een steeds hogere prijs voor ons water(beheer) zullen moeten gaan betalen, zien wij een model voor een waterketenorganisatie ontstaan dat leidt tot een hogere professionalisering (met name ook bundeling van kennis), een betere dienstverlening door ICT, een beheersing van het kostenniveau, en een lagere belasting van het milieu. De essentie van zo’n op uitvoering gerichte waterketenorganisatie (waarin het waterbedrijf, de zuiveringstaak van het waterschap en het gemeentelijk rioleringsbeheer zijn gecombineerd) is dat deze door de afzonderlijke moederorganisaties strategisch wordt aangestuurd. Strategische en operationele taken worden dus gescheiden, bestuurlijk-juridisch ons inziens wel zo zuiver. Dergelijke regionale waterketenbedrijven zien wij over zo’n vijf à tien jaar gemeengoed worden.
Een waterketenorganisatie zal kunnen bestaan uit een zogenaamd facilitair bedrijf dat kans biedt om ondersteunende processen op grote schaal te optimaliseren hetgeen tot een aanzienlijk voordeel kan leiden. Ook het onderling afstemmen van strategie en beleid van de moederorganisatie kan op dit niveau goed plaatsvinden. Daarnaast bestaat het waterketenbedrijf uit een of meer (provinciale) uitvoeringsorganisaties die de primaire activiteiten van het waterketenbeheer op zich nemen.
Note: zowel binnen de drinkwatersector als binnen de waterschappen circuleren rapporten dat een optimale schaal voor het uitvoeren van waterketentaken rond de 3 à 4 miljoen inwoners ligt. Voor Nederland dus op termijn zo’n 7 waterketenorganisaties (is het mogelijk die dan gelijk te integreren met de 7 (deel)stroomgebiedsorganisaties waar de Europese Kaderrichtlijn Water naar streeft voor Nederland??).
Naar ons idee komt bovenstaand model tegemoet aan de eerder geschetste nationale en Europese ontwikkelingen. Natuurlijk kun je hierbij niet over één nacht ijs gaan, maar binnen een termijn van zo’n vijf jaar moeten bestaande hobbels (regelgeving, financiering, verschillende processen, e.d.) toch geslecht kunnen worden? En tot die tijd zal er meer samenwerking moeten ontstaan, als voorportaal van de grootschalige waterketenuitvoeringsorganisaties. Stimulerende en faciliterende ondersteuning van de Rijksoverheid, alsmede een helder perspectief voor een samenwerkingsmodel voor de toekomst zijn hierbij van belang. Het perspectief helder verwoorden kan nog dit jaar. Haar realisatie kost meer tijd, en juist deze factor wordt zo vaak genegeerd, terwijl zij zowel smeermiddel als onderhandelingsargument is voor veranderingen. Investeren in tijd levert uiteindelijk meer op dan het zoveelste onderzoeksrapport. Van rapporten wordt een land niet droog, ook al kan je er inmiddels wel een dijk mee dichten.