Samenwerken in afvalbeleid

Samenwerken aan Van Afval Naar Grondstof loont!
“Gemeenten kijken bij samenwerking vaak naar directe kostenefficiëntie. Wordt het niet eens tijd dat wij anders gaan kijken: hoe kan samenwerking bijdragen aan betere milieuprestaties? Wij zien dat intergemeentelijke samenwerking er écht toe doet!” aldus Paul de Bruin en Robert Schouten.

Focus op logistiek
Het afgelopen decennium was het gemeentelijk afvalbeheer vooral gericht op het efficiënt ophalen van – het liefst – zo veel mogelijk huisvuil. Daarbij ging het vaak over de kosten van inzameling. Dit heeft tot gevolg gehad dat gemeenten de inzameling succesvol zijn gaan optimaliseren.
Veel gemeenten hebben – versterkt door schaalgrootte en concurrentiedruk –uiteindelijk gekozen voor samenwerking of uitbesteding. Met een hybride sector als gevolg: deels privaat en deels publiek.

Anders kijken
Inmiddels is duurzaamheid belangrijk geworden. De gemeenten hebben de doelstellingen voor VANG-huishoudelijk afval onderschreven: 30 kg restafval per inwoner in 2025 (nu nog gemiddeld 250 kg per inwoner). Het veranderen van ‘afvalaanbiedgedrag’ van inwoners én het ontwikkelen van grondstoffenmanagement blijkt nodig. Sturen op gedrag vergt andere kennis en vaardigheden dan sturen op efficiënte inzameling.
Dat betekent ook dat gemeenten anders moeten gaan kijken naar prestaties. Gemeenten worden meer beoordeeld op de effectiviteit van afvalbeheer. De juiste beleidskeuzes én inzet van beleidsinstrumenten zijn bepalend geworden. Efficiëntie is nog slechts een voorwaarde.
Dit stelt andere, hoge eisen aan de gemeentelijke organisatie. Zij moet dan in staat zijn om de ambitie en wil om te zetten in planvorming en realisatie. Dit blijkt voor veel gemeenten een lastige opgaaf, waarbij gemeenten vaak “het wiel opnieuw uitvinden”. Niet elke gemeente is op de hoogte van de mogelijkheden in de afval- en grondstoffenketen.

Samenwerken in afvalbeleid
Omdat elke gemeente voor een vergelijkbare uitdaging staat, ligt samenwerking voor de hand. Met samenwerking kunnen gemeenten elkaar (en zichzelf) helpen.
Zoals altijd kent samenwerking vele vormen. Dit kan variëren van kennis delen en ontwikkelen tot en met gezamenlijk beleid formuleren en uitvoeren hiervan.
In opdracht van het VANG-programma heeft IPR Normag de verschijningsvormen, ervaringen en mogelijkheden van intergemeentelijke beleidssamenwerking onderzocht. Opvallend is allereerst dat Nederlandse gemeenten beperkt samenwerken in afvalbeleid. Intergemeentelijke samenwerking op inzameling komt veel vaker voor.

Samenwerking loont
Het onderzoek toont aan dat samenwerking als positief en nuttig wordt ervaren en kan helpen bij de realisatie van beleidsdoelstellen. Maar leidt het ook tot betere resultaten? Aanvullend op het onderzoek naar de ervaringen bij gemeenten hebben we ook de afvalprestaties van gemeenten onderling vergeleken. Een lastige opgaaf, want er zijn veel factoren van invloed op de afvalprestatie. Uit vergelijking blijkt dat – rekening houdend met de omgevingskenmerken, zoals het aandeel hoogbouw binnen een gemeente – samenwerkende gemeenten een beter scheidingsresultaat en minder restafval per inwoner hebben. Des te intensiever de beleidssamenwerking, des te beter de afvalprestatie!

Het is overigens bijzonder dat dit verband zo duidelijk zichtbaar is (zie kader). Een gezamenlijke visie vertalen naar gezamenlijke maatregelen draagt blijkbaar significant bij aan de afvalprestatie.
Ook andere zaken vallen op:

• Alle gemeenten hebben nog een enorme opgaaf. Ook de best presterende gemeenten staan in 2014 nog ver af van de VANG-ambitie. De voorloper-groep (cijfers 2014) wordt bepaald door diftar-gemeenten. Dit is echter nog onvoldoende voor de VANG-doelstelling.
• Beleidssamenwerking tussen gemeenten komt vaak tot stand via al beschikbare samenwerkingsstructuren. De huidige samenwerkingsverbanden bieden een platform voor beleidssamenwerking.
• Vooral in de hoogbouw-gebieden ligt een uitdaging. Lastig maar niet onmogelijk. Internationaal onderzoek toont aan dat ook in hoogbouw méér afvalscheiding mogelijk is.
• Binnen de groep “niet-samenwerkende gemeenten” doen de gemeenten, die inzameling uitbesteden, het goed. Deze gemeenten kiezen relatief vaak voor (een vorm van) diftar.

Keuze: sneller of verder?
Ondanks de voordelen, werken veel gemeenten slechts beperkt samen op afvalbeleid. Samenwerken blijkt in de praktijk vaak lastig. Veel gehoord bezwaar is de stroperigheid en onderlinge afhankelijkheid. Een gemeente alleen werkt toch sneller…
Maar snelheid is slechts betrekkelijk: de ambities zijn dermate hoog dat alle gemeenten op zoek moeten naar het meest effectieve afvalbeleid. Samenwerken helpt daarbij.
En daarom zal de komende jaren blijken: “alleen ga je sneller, samen kom je verder.”

Hoe verder?
Sinds de start van het uitvoeringsprogramma VANG zien wij een toenemende bestuurlijke urgentie. Soms is het lastig om dit vast te houden en om te zetten in daden.
Bijkomend voordeel is echter: effectief afvalbeheer is goed voor de portemonnee. Landelijk blijkt dat gemeenten met het minste restafval de laagste afvalstoffenheffing hebben (zie kader). De door het Rijk ingevoerde verbrandingsbelasting versterkt dit nog meer. Daarmee is afvalbeheer één van de weinige beleidsterreinen waarin hogere ambities gepaard kunnen gaan met lagere kosten!
En omdat (meer) samenwerking hieraan bijdraagt, verwachten wij dat de komende twee jaren beleidssamenwerking nadrukkelijk op de agenda komt. Gemeenten kunnen immers niet langer stilzitten.

Kader: Vergelijking afvalprestatie en afvalstoffenheffing

Een betere afvalprestatie (minder restafval, meer herbruikbare grondstoffen) leidt tot significant lagere kosten. Dit blijkt ook uit analyse van de afvalprestatie en de afvalstoffenheffing.
Ondanks dat de afvalstoffenheffing veel ruis bevat (o.a. door verschillen in toerekening) en de regionale context ook sterk van invloed is (bijvoorbeeld door hoogte van het verwerkingstarief voor restafval), is sprake van een sterke correlatie (R²=0,87).
Deze relatie onderstreept dat reductie van restafval – uiteindelijk – kan leiden tot financieel voordeel voor de burger. Deze relatie staat los van de gemeentelijke keuze voor zelf doen, samenwerken of uitbesteden van de logistiek.

Kader: Vergelijking afvalprestatie en beleidssamenwerking

Door de afvalprestaties af te zetten tegen de mate van gemeentelijke samenwerking is meer zicht gekregen in de correlatie. Daarbij is onderscheid gemaakt naar de volgende niveaus:

1. Kennis delen. Het delen van kennis en het uitwisselen van ervaringen.
2. Gezamenlijk kennis ontwikkelen.
3. Samen een (regionale) visie op afvalbeheer ontwikkelen.
4. Samenwerken bij de uitvoering van (specifieke) onderdelen van het afvalbeleid.
5. Regionaal beleid.

Uit de analyse blijkt dat gemeenten die intensiever samenwerken op het gebied van afvalbeleid relatief betere afvalprestaties behalen (R²=0,65). Daarbij is rekening gehouden met de impact van meer of minder hoogbouw in de gemeente. Nota bene: Bij de analyse is de mogelijke impact van andere mogelijk verklarende factoren voor de gemeentelijke afvalprestaties getoetst. Zoals schaalgrootte, diftarkeuze en organisatievorm en regio. Daaruit blijkt dat intergemeentelijke samenwerking op het gebied van afvalbeleid – rekening houdend met de bebouwingskenmerken zoals hoogbouw en de hier genoemde factoren – bijdraagt aan de gemeentelijke afvalprestaties.

Reactie Bas Peeters (NVRD)
Met dit artikel geven de onderzoekers aan dat er een verband is tussen de afvalprestatie en de mate van samenwerking. Interessante cijfers, maar het gaat natuurlijk om de inhoud…

Het VANG-programma heeft onderzoek laten doen naar samenwerking op afvalbeleid. Doel was om inzicht te bieden in de verschijningsvormen, ervaringen en mogelijkheden van intergemeentelijke samenwerking. En dit heeft tot een inspirerende handreiking geleid met vele voorbeelden. Samenwerking tussen gemeenten op beleid kan helpen om de VANG-doelstellingen te bereiken en te versterken! Samenwerking biedt vele kansen. Vandaar dat we als NVRD vanuit het VANG-programma verder aan de slag gaan met de opgedane inzichten en tips uit het onderzoek. We ondersteunen de gemeenten en regio’s bij het verder nadenken over en vormgeven van een intensievere beleidssamenwerking. Waarom zou je het alleen doen als het samen beter kan?

Artikel in GRAM, februari 2016 en in Binnenlands Bestuur, maart 2016.